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政协委员提案呼吁城管立法

  本报记者 庄庆鸿 樊江涛

  穿着花围兜、扎小辫的1岁多小女孩想拥抱妈妈,她的妈妈却双手被反拷,不能回抱女儿。从3月初至今,这一组名为“广州海珠区城管队员与女小贩发生冲突,女小贩孩子被吓哭”的照片在网络广为流传,引起热议。

  虽然当事双方已经道歉和解,城管辅助队副队长也被停职处理,但人们再次将关注的目光聚焦到城管。

  今年“两会”上,全国政协委员、同济大学教授蔡建国就提交了提案,明确呼吁“完善城管立法”。

  “据我所知,这是我国首个呼吁‘城管立法’的政协提案。”中国城市国际协会会长罗亚蒙告诉中国青年报记者。

  在罗亚蒙看来,“城管立法”主要就是为了治“乱”。

  据了解,当前我国的城市综合管理工作,尚无一部专门的法律来指导,实际工作中,主要是参照国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等法规,以及《城建监察规定》等部门规章。

  对此,全国人大代表、武汉市副市长刘英姿深有同感。武汉市3月1日起实行了《武汉市城市综合管理条例》,这是我国首部针对城管的地方性法规。

  “为何要上升为地方性法规?因为法规相对更完备,只有这样,才能高于各部门之间的规章。”刘英姿说。

  她说,以前城管工作是多头管理,每个部门各行其是,都有自己的规章。有的问题有多个部门管,出问题的时候,部门之间互相推诿,出现了“一个和尚有水吃,三个和尚没水吃”的尴尬现象。

  在罗亚蒙看来,当前我国城市综合管理之“乱”,主要体现在机构设置、队伍组建、工作方法“五花八门”,“甚至城管的服装也五花八门”。“在我国,城市综合管理一直被视为‘地方权’,没有中央主管部门,加之又没有一部专门的法律来规范,自然会出问题。”

  近年来各地不断出现一些“城管暴力执法”事件,有的甚至发酵成造成伤亡的群体性事件。代表委员指出,这很大程度上是由于执法队伍的“不规范”所致。

  “协管员待遇低的同时,进入的门槛也低。”罗亚蒙说。

  他认为,城管人员的数量要达到全部人口的万分之三到四,才能胜任城市综合管理工作。而目前各个城市城管人员的编制比例却各不相同,相差较大。

  “有的城市,虽然城管人员数量达到了这个比例,但一半左右都是非公务员或者事业编制的‘协管员’。”

  在一次交流中,有相关政府工作人员向罗亚蒙透露,在该市外出执法的城管人员中,竟没有一名是公务员或者事业编制,全部是“协管员”。

  “这简直无法想象!”罗亚蒙告诉中国青年报记者,“根据有关法规,即便是公务员,也要通过相关考试,才能取得执法权。协管员没有执法权。这说明整座城市竟然没有一个是符合要求的城管执法人员。”

  他同时强调:“这种情况绝不是个案。”

  “城管部门里面不是没有高水平、高学历的人才,但这些人才大多在机关单位里工作,而一线人员相当大比例是社会招收的协管人员,在专业素质方面弱不少。”刘英姿坦率地说,“但恰恰老百姓看到的是一线执法人员,于是就导致了群众对城管的印象不好。”

  这位分管人口的副市长分析,暴力冲突的原因来自双方。

  “现在我国是矛盾多发的时期,人们积累了不少压力,容易陷入焦虑、暴躁。同时,城管执法往往面临两难。一边,他们面对的是底层老百姓,老百姓就靠小小的水果摊或者一米宽的门面做生意。另一边,不少老百姓做生意确实没有证。”

  武汉提出的口号是“城管革命”。

  刘英姿认为,“城管革命”绝不是要革那些小贩的命。“不能说‘城管革命’是针对外来人口的,我们要感谢他们承担了很多困难,建设了城市。”

  同时,罗亚蒙也认为,对于城管的权利责任边界,也亟需通过立法来明确。

  他发现,一些地方政府把其他部门管不好的“棘手问题”都交给城管,出现了“城管是个筐,啥都往里装”的怪现象。“也不管城管能不能管得了”。

  罗亚蒙告诉记者,“行政权”的四个环节——行政许可、行政服务、行政处罚、行政强制——是一个完整的体系,“互为因果、互相影响”。如今城市管理矛盾的焦点集中于“行政处罚”,就是因为“行政许可”和“行政服务”环节做得“严重不好”。

  “究其原因,一是因为服务意识欠缺,二是因为没有法律的约束。这四个环节,前边的没有做好,越到后来,暴力性就越强。”这位多年呼吁出台全国统一城管执法法规的学者说。

  罗亚蒙指出,在城市管理领域相对集中行政处罚权,已经有明确的法律规定,法律授权、行政授权都是明确的、具体的。“现在缺少的是一部统领城市综合管理全局的《城市综合管理法》。”

  他认为这部“一般法”,应明确城市综合管理的法律概念、基本任务、基本原则、目标、对象、管辖范围、权利职责、实施机构、体制、运行机制、法律责任、公民的权利义务等。

  由此,蔡建国建议,通过全国性的专门城管立法,明确城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等。

  “城管问题关系到每一个生活在其中的人。”刘英姿认为,从地方法规到全国立法,政府和人大都不能“一厢情愿”。

  “武汉的经验是,不在政府内部闭门造车,而是充分与市民讨论,获得市民的认同。”他们的《武汉市城市综合管理条例》经历了“三审”,市民开展了一年多的投票、来信和讨论。

  “很多市民一开始不愿意,从报纸、电视到网络,我们都在讨论,逐渐取得共识。这样就不会政策一出台就骂声一片,也不会有‘一改就乱、一乱就收’的反复。”

  “这种立法的过程,不仅是对环境的整治提升,更是对人的整治提升。”这位女市长说。

  蔡建国期待:“用国家法律和配套法规的形式,给城管机构体制和城管执法体制以足够支持,使它能够独立前行。”

  同时,代表委员也提出,如果期望“靠一个法律法规就杜绝冲突”,是不现实的。

  “首先,城管队伍内部的文明执法教育、培训,一定需要推广。”刘英姿提出,“更深层的问题是,化解城管问题、改善城市形象,功夫更在‘城管’外。提供更多就业岗位,才能解决城镇化进程中的诸多问题,化解矛盾。”

  罗亚蒙赞同她的观点。“如果有了更多的便民市场,小贩何苦占道经营?城市综合管理部门要做扁鹊,提早发现城市潜伏的病,未雨绸缪。”

(原标题:全国两会代表委员呼吁“城管立法”提上日程)

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