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人大代表议案面面观:立法议案多监督议案少

  截至3月11日12时,十二届全国人大一次会议大会秘书处共收到代表议案401件。虽然数量低于前几年,但议案小组组长李伯钧说,“质量是近年来最高的。特别是涉及改善和发展民生的议案,如一些涉及水环境治理,加强大气、土壤等资源环境保护的议案,给工作人员留下了深刻印象”。全国人大代表议案是代表向全国人大提出的属于职权范围内的议事原案,议案如果列入人代会议程,审议通过,就具有法律效力。新京报记者 王姝

  1 历史 从代表提案制到代表议案制

  1982年通过的全国人民代表大会组织法确定了代表议案规则,规定一个代表团或者30名以上代表联名,可向全国人代会提出职权范围内议案,由主席团决定是否列入会议议程,或先交有关专委会审议,提出是否列入会议议程意见,再决定是否列入。

  在1982年之前,代表提出的一直叫提案。全国人代会史上第一份代表提案是钢铁设计院高级工程师夏以焜在一届全国人大一次会议提出的。

  从“代表提案”转为“代表议案”始于1982年。曾任全国人大常委会副委员长的王汉斌回忆说,代表提案数量不断增加,可很多涉及的问题并不属于全国人大职权范围,大会不好通过实质性决议,只能转交有关方面。

  为改变这个局面,代表议案还写入了五届全国人大五次会议通过的82宪法。还规定以人大代表个人或代表两人以上联名方式提出的对政府工作建议、批评和意见是“代表建议”。自此,人代会不再使用代表提案这个说法,代表议案和代表建议,也有了明确分界线。

  在这次会议上,曾任全国人大常委会副委员长的习仲勋说:这样规定,比较符合实际,既简化工作程序,又可使代表提出的建议、意见和批评同样得到适当处理和答复。

  代表团或代表联名并非唯一议案提出主体。全国人民代表大会组织法规定,全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高法、最高检,也可提议案,被称为“机关议案”。1992年,国务院向全国人大提出三峡工程议案。

  2 沿革 议案数量下降质量上升

  代表提出的议案,还不是正式议案。经议案审查委员会等机构审查后,议案一般有三种办理结果。

  一是列入人代会议程。这种情况不多,1993年,2383名代表签名,向八届人大一次会议提出《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》。主席团将其列入会议议程,并将其和全国人大常委会的宪法修正案(草案)合并,交付大会表决。

  二是或交人大有关专委会、全国人大常委会审议,在下一次人代会上,书面向全体代表报告;或由人大有关专委会同政府有关部门联系、协商意见,责成有关部门办理,承办单位须专题向人大常委会会议报告。

  例如今年,本次人代会副秘书长王万宾表示,大会秘书处分析了401件议案,认为没有需要列入审议的议案,建议会后,交付全国人大有关专委会审议。

  三是“议案转建议”。出现这种情况或因内容不属人大职权范围,或因内容缺乏可操作性和针对性等。例如2001年到2004年,每年代表向大会提交的议案均突破千件。但2001年作为议案处理的约占26%,2002年为24%,2003年为32.2%,2004年为46.7%。

  2005年,全国人大规范议案的类型和固定格式。规定实施后,“议案转建议”情况减少,但议案数也开始下降,2006年为1006件,2007年为796件。十一届全国人大的五次会议,议案数量分别是462件、518件、506件、566件、489件。

  但议案质量却有所提高,对于今年议案,王万宾说,一些法律议案还附有法律草案文本和说明。

  3 现状 立法议案多监督议案少

  跟往年相同,法律案仍是本次人代会的“大头”。401件议案,有关立法方面的393件,监督方面的5件,其他方面的3件。

  按照全国人大职权范围,法律案之外,代表还可以提出监督方面的议案。但十一届全国人大五次会议,代表议案共2541件,监督方面议案32件。

  为何少有监督议案?一位代表解释说,全国人大有明确要求,议案须为全国性问题,而且不能涉及法院案件审理。加上格式等方面要求严格,所以监督方面议题都写成了建议。

  建议虽然没有议案的法律效力,但依据全国人大议事规则,承办单位须在大会闭会之日起三个月内,最迟不超过六个月,予以答复。代表如对答复不满意,可提出意见,由全国人大常委会交由有关机关或者其上级机关,负责答复。

  “忧民哥”、全国人代会代表、中山纪念中学校长贺优琳说,近年来,国家部委承办建议的态度明显改观。他提出的一个建议,承办单位是财政部,他对办复意见不满意,去年,财政部领导专程找到他,当面沟通。

  4 发展 新民诉法以代表议案为基础

  十二届全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇在过去10年提出200多件建议和议案,七成被采纳。其中,2003年提出的《义务教育完全免费制应自农村始》,推动全国义务教育免费;2011年提出的全国校车安全工程议案推动《校车安全管理条例》出台。

  3月5日,接受采访时,周洪宇说“人大代表要有‘鸡打鸣’精神,不仅要打,还要打得准(指议案内容)”。

  最近10年,类似周洪宇这样通过议案和建议,推动立法进展、社会发展的代表不在少数。例如十届、十一届全国人大代表周晓光,十年提交232份议案198份建议,其中203份议案189份建议被采纳。

  全国人大代表俞学文从2009年起一连三年提交《放宽对高考户籍资格限制议案》,今年,教育部表示将督促各地落实异地中高考方案;全国人大代表宗庆后连年建议提高个税起征标准,今年他再次提出,取消工薪阶层个税。

  代表议案在立法领域发挥的作用更为明显。十届全国人大期间,代表们联名提出修改民事诉讼法的议案达90件。2007年全国人大会议,代表江必新领衔提出《关于修改民诉法以解决“执行难”“申诉难”议案》,还同时提交民诉法修正案草案的建议稿。

  当时,重修民诉法已列入立法规划。全国人大常委会法工委以江必新的议案为基础,吸收其他代表意见,最终形成民诉法修正案草案。去年8月,这一草案审议通过。今年1月,新民诉法正式实施。

(原标题:全国人大代表议案面面观)

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