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专家:发改委规模不会太膨胀

  新一次的国务院机构改革方案在昨日揭开谜底,国务院组成部门由2008年的27个减少到25个,铁道部的一分为三,为铁路政企分开打下坚实一步,而食品药品监督管理总局的成立、国家海洋局在海上执法方面的扩权,也意味着政府试图扭转“九龙治水”的现状。经由这次改革,中国政府距离大部门体制还有多远?机构精简之后的人员编制、职权分配等方面的问题如何解决?南都记者昨日专访三位研究政治体制和行政体制的专家,让他们谈谈对此次机构改革的看法。

  如何避免新的部门利益的产生

  南都:部门合并后,决策、执行和监督等权限会相对集中,甚至会出现新的部门利益,怎样解决这些问题?

  许耀桐:部门利益是个贬义词,即利用部门所拥有的权力为自己部门谋利益。部门权力本身确实包含了这样的危险,会出现用权不当,将部门利益法定化、特殊化,这是要坚决避免和克服的。现在,有些部门合并后职权比过去增大,但并不必然意味着要为自己部门谋取利益,关键就是权力运行要公开透明,要加强监督制约。只要做到这两点,利用职权谋取部门利益是不会发生的。

  张小劲:由原来部门间的协调转化为部门内的协调,可能会提高办事效率。目前大的部门利益还没有形成。

  发改委在过渡阶段有特殊功能

  南都:此次改革中,原来计生委的部分职责划归了发改委,能源局合并电监会后仍然隶属于发改委,似乎与之前弱化发改委的呼声相悖,如何看待这种趋势?

  许耀桐:发改委应该做宏观管理,对整个发展改革进行整体谋划,但是它现在管得比较细,掌握了太多审批权。这次它没有动,但它也要把职责体系建立起来,管发展改革宏观决策,而不是具体的项目审批。现在发改委就只搞发展,对改革的规划作用不大,今后应该扛起改革规划的责任。不在乎它管得宽,只要确实是对宏观的发展改革谋划。

  竹立家:发改委作为综合协调部门,它是计划经济的产物,在现代社会会越来越小,逐步消失。

  职能调整完了,发改委的职能还会进行调整或向其他部委转移,整体来说它不会太膨胀。现在能源局没有改革到位,下一步还是会组建能源部。改革是一个动态过程,尤其是政府的二级机构,一般都是动态的,是根据经济社会发展的需要来安排的。

  张小劲:目前我国存在这样一种现象,一个政策的落实取决于制定该政策的部门的地位。发改委在某种程度上是发挥着综合、容纳、保留、维持和创新等功能。发改委的存在在理性化设计当中确实是一个比较独特的形式,但它是过去体制的一种延续,在过渡阶段发挥着特殊功能。从目前来看,它是可以理解的。但是能够理解并不意味着它具有永久存在的合理性。

  人员不涉及减少只做分工调整

  南都:机构改革之后,部门编制应该进行哪些调整?如何避免改革后机构的实际规模不断膨胀?

  许耀桐:确实是比较担心的事,比如铁道部变成铁路局,估计级别也可能定副部级,如果原来有多少局级单位,现在还是多少就不行。要有化学反应,要按照职能调整进行精简。

  至于精简人员,其实公务员从中央一级来讲,倒也不是太多,主要是分工不合理,大家都做决策,都是领导、专家。要把决策和执行分开,一部分人转向决策,一部分人转向执行,这就不涉及减少人员的问题,而是进行分工和合理化调整。

  机构改革难免减少职位,合并后职位也会减少,可以按照“老人老办法”,该保留待遇、工资不变的,就还要保证,机构改革是有成本的。不过相对来说这算是小成本,总比多一个部委所花的成本少。合并需付出一些代价,比原班不动保留一个部委还是要划算。我觉得阻力不会太大,现在改革涉及公务员的只是分工和角色的转化,即使离开干部岗位的,待遇还是可以保留吧。

  竹立家:这次重点不是人员减少,从各国治理经验来说,公共管理部门的人数还是一直在增加的,应为社会管理的任务在增加,政府的职责会越来越重,人数增加是很正常的。不能一味精简人员。我们国家的政府雇员占劳动人口的比例还是比较小的。

  职权交叉体现对传承关系的考量

  南都:此次改革中一些机构改得并不彻底,比如海洋局以中国海警局的名义开展海洋维权执法,但要接受公安部的业务指导,这是否会影响机构精简的效果,实际执行过程中还会发生职权交叉的现象?

  张小劲:有这种可能。我觉得这种设计有点按照理性化的思路来设计的,不过目前这种做法体现了对(机构之间)传承关系的考量和尊重。这次改革一部分有降低风险、降低难度的考虑,另一方面还要考虑到照顾历史功绩的问题。

  许耀桐:现在的机构改革好比一局没有打完的牌,我们打出了一张好牌,但整个牌局没有打完,还要继续。比如现在广电和新闻出版整合好了,但是还有文化部、体育总局等,按照“大文化”都可以合到一起的,还留有尾巴,“大文化”的整合没有到位,也只是走了一步。

  至于职责是不是有交叉,海洋执法和公安部的情况比较特殊,业务十分相似。部门之间有分工,但也要加强联系。不是说大部制了,就可以和其他部门完全分开,不发生任何来往,协调也是必要的。

  机构之间总的来说,今后朝着“综合事务、综合协调、综合管理、综合服务”的方向,即朝着宏观的大格局,相同领域的行业管理要合到一块,形成“大职能、宽领域、少机构”。在这样的过程中,职责扯不清的、比较模糊的还是会有一些,毕竟事物总是在发展,会得到不断的改进。

  机构改革方向就是要简政放权

  南都:高层提出“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”,方案中也要求减少行政审批等,从目前的情况来看是否得到有效执行,将来的方向如何?

  张小劲:政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,减少行政审批实际上触及了政府管辖事务的内核。如果不在最根本的、最核心的地方动手的话,一些行政机构会通过借调、附设或增设外围机构等方式来维持甚至扩大自己的管辖范围。因此,要缩减管辖范围。

  未来的发展方向是发展社会机构、发展行业机构,让它们行使维持行业秩序、协调管理等细微和具体的事务。

  许耀桐:这次铁道部改革就体现了政企分开。机构改革的方向就是要简政放权,怎么简,就是把一些可以市场化运作的东西简化掉,放权就是把执行权划分出去,简政放权和“四个分开”是相通的。现在有些部委还有这样的毛病,政事、政社也没有分开,还要进一步改革。

  部门回应

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